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                從開發區到自貿區:尋找區域發展驅動力

                日期:2013-12-30來源:標簽:
                      在國家層面,開放是一種手段、一項決策;而在地方,開放則是清晰可見的區域經濟支撐點——從開發區、保稅區、自貿區到空港經濟區等形形色色的特殊經濟區域,成為中國地方經濟發展的一大特色。

                      然而,隨著中國設立自貿區,隨之而來的問題是,開放的邊際紅利是否在遞減?作為區域發展動力,開放紅利還能持續多久?中國區域未來的發展動力將從何而來?

                      記者就此采訪了原國務院特區辦綜合司司長兼新聞發言人柳孝華。2008年機構改革中被撤銷前,國務院特區辦是中國中央政府負責開放事務的具體辦事機構。柳孝華曾任該機構綜合司司長,負責政策研究,其後其參與中國加入WTO談判長達8年,熟稔中國發展開放經濟的整個歷程。

                特殊經濟區是區域經濟發展的戰略支撐

                      改革開放後,中國的區域發展戰略從設立特區、開發區到現今的設立上海自貿區,以對外開放為動力驅動地方發展的路徑可謂一以貫之,中國以特區、開發區、自貿區為代表的特殊經濟區為支撐的區域發展格局是如何形成的?

                柳孝華:采用特殊經濟區對外開放的方式作為區域經濟發展的重要動力,是中國改革開放特定歷史條件下“以增量帶動存量”、“以國際慣例突破舊體制”改革路徑的產物。

                      改革開放初期,中央清楚地判斷,中國面臨的難得的國際機遇是“亞洲四小龍”要轉移勞動密集型產業。當時,廣東地方官員首先向中央提出,廣東可以仿照“亞洲四小龍”的做法建立出口加工區,以承接那些要轉移的產業。隨後,福建也跟上這一步伐。當時,小平同誌很清楚,打破中國長期以來封閉和半封閉的經濟格局,擺脫舊的高度集中的經濟體制的束縛,就必須實行開放以增強改革的動力,首先要把中國東南沿海乃至於東部沿海地區拿出來參與國際競爭。這是一個很重要的抉擇,也是根據國情做出的合理決策。因為,當時只有東部沿海地區具備參與國際經濟合作和交換的區位條件、工業基礎和國際貿易傳統。

                      東部地區、尤其是廣東福建兩省率先開放,沿海開放城市隨後跟上,也不是簡單地把這些區域都拿出去,這個區域裏有很多舊體制,非常復雜。而是采取了更務實的舉措:先拿出幾個點,在裏面創造能夠適應國際投資、國際經濟合作的體制和機制。具體來說,就是建立特區和開發區。

                      用增量、國際市場要素進行支撐的特區開發區,很快成為所在區域經濟的新增長點,使國民經濟形成一個新格局。在以後的經濟發展過程中,建立以特區開發區為代表的特殊經濟區逐漸成為一種有效的發展手段,並延伸出高新區、綜保區、自貿區這樣的特殊經濟區,從而逐漸形成以特殊經濟區為支點的支撐區域經濟發展的模式。

                自貿區與內向型經濟驅動力之解

                      中國在上海設立自貿區,有人將其與中國設立特區、加入WTO相提並論,並稱之為中國對外開放的最高形態,你怎麽看?自貿區對上海、甚至長三角區域經濟發展的驅動,是否能與改革開放之初對外開放相提並論?

                      柳孝華:自貿區是中國現在最高、最開放的一種形態,這我不完全同意。自貿區是非常國際化和國際規範的概念,它可分兩個層次,第一個層次指的是大的自貿區——國家對國家和大區域層面諸國簽訂自由貿易協定,以促進貿易便利化和投資自由化;第二個層次的自貿區是指在一個國家統一關稅區內設立的一個特殊海關監管區,投資準入放寬、貿易便利化程度更高。如果從大的自貿區--國和國之間,尤其是跨洋的角度來講,自貿區當然是一個開放程度更高的國際經濟合作交流平臺,但從上海自貿區這個小區域來看,是我國進一步擴大開放深化改革的一種試驗,主要適用外向型經濟和離岸業務的拓展。因此,我不贊成不分經濟結構、不問產業導向,一哄而起爭搶自貿區招牌。一些改革的內容,如企業工商管理、投資準入、政府審批等,與自貿區關系不大,取得試點經驗即可向全國推廣。另外,自貿區也有初級形態、中級形態和高級的形態,真正達到完全的自由化和便利化,還有很長路要走。

                      自貿區對區域經濟有多少帶動作用,要看自貿區所在地方的經濟結構:如果國際貿易量大,尤其是轉口貿易多,如香港、新加坡,自貿區的拉動效果當然非常明顯;長三角、珠三角經濟外向度比較高,自貿區的拉動作用也會非常明顯;而一些內向型經濟為主的地區拉動就不會太明顯。這由自貿區的功能所決定。

                特殊經濟區迫切需要轉型

                      如何評價特區、開發區乃至自貿區這樣的開放舉措在中國區域發展中的作用?

                      柳孝華:總體上看,特殊經濟區對各個區域經濟的發展貢獻率很高。以開發區為例:中國利用外資總數大約13000億美元,國家級開發區大概集中了四成以上,貢獻了中國GDP的10%、工業增加值的19%,出口的19%,稅收的9%,而其所占有土地面積大概是國土有效面積的千分之幾。

                      總結起來看,開發區也好、高新區也好,中國的特殊經濟區實際上創造了一個現代工業文明的模式——園區經濟模式,就是企業集群,產業鏈集聚,土地集約。所以,包括世界銀行等國際組織都在總結推廣中國經驗,很多發展中國家都想學習借鑒中國經驗合作辦開發區。

                      當然,需要指出的是,無論是特區、開發區還是自貿區,這些特殊經濟區並不是中國首創。愛爾蘭最早就設立了香濃自貿區,上世紀六七十年代“亞洲四小龍”有各種各樣的出口加工區,中國是借鑒他們的經驗。中國的特區開發區則綜合了多種功能,契合了中國工業化和城市化快速發展的需要,因此具有很強活力,成為區域經濟的支撐力量。

                      當然,按照十八屆三中全會的改革精神,今天特殊經濟區同樣需要反思和總結經驗,同樣面臨轉型和升級的迫切性。現在這些特殊經濟區成了各級政府一個很重要的工作抓手,甚至是獲得所謂政績的工具,因此存在一些不科學不可持續發展的問題。

                      首先,數量偏多。現在國家級各種類型特殊經濟區有近600家,省級各類園區幾千家,並且還有增加的趨勢。違背科學規劃,造成不良競爭。其次,規模小、散,特別是省級以下開發區還普遍存在引進項目技術水平不高,資源消耗較大,土地利用率低。再次,開發區過去的指導方針是“政府主導,市場運營”,政府把資源大量向開發區傾斜,市場運營程度不足,這未來會是個挑戰。另外,大量的招商引資造成“撿到籃子都是菜”,各地互相爭項目、拼優惠條件、甚至倒貼。

                開放紅利邊際效益遞減

                      從新一屆中央政府在上海設立自貿區作為經濟升級的舉措來看,到今天為止,中國仍然將對外開放作為撬動新一輪區域、甚至是國家發展的動力。為何對外開放會成為中國30多年來區域發展的不竭動力?改革開放已經35年,而中國依然只能依靠開放作為區域發展的重要動力,是否也需要反思?

                      柳孝華:縱觀30多年改革開放全過程,改革與開放是相輔相成的,但在一些關鍵的節點上,確實是對外開放倒逼了改革。

                      中國對外開放到現在為止,利用外資多年來一直居於世界前列,這是因為我們正確判斷形勢,抓住了三次國際機遇:第一次抓住了1980年代初期勞動密集型產業轉移和石油美元剩余,引進了大量的勞動密集型產業,奠造了中國制造的基礎;第二次是抓住了1990年代初期電子信息產業為主的產業轉移;第三次是抓住了本世紀初加入WTO的機遇——這個機遇的紅利最大,中國這十年外貿、外資、外匯儲備呈幾何級數增長都得益於此。甚至可以說,WTO最大、最後一次紅利被中國人抓住了,之後比中國遲加入的大國就很難獲得這樣的紅利。比如,俄羅斯總統普京就說,感覺加入WTO以後,也沒得到什麽好處。

                      這三次開放機遇對中國很重要,但其紅利也釋放的差不多了,剩下的問題是,下一步中國特殊經濟區怎麽辦?

                區域發展未來需依靠內在動力

                      未來,隨著自貿區的逐步成熟,其舉措在國內的推廣復制,中國與國際規則差距日漸縮小,對外開放作為區域發展動力將趨於穩定,屆時將如何尋找、培育新的區域發展動力?政府的區域發展戰略是否也應調整?

                      柳孝華:下一步,區域發展動力要依靠它內在動力:內在的資源,內在的科學定位和功能定位,然後是中央和各級政府制定適合的政策配套。這個政策配套裏,可以做很多改革、開放的文章。

                      實際上,從“十二五規劃”開始,中央在區域經濟宏觀指導上已經發生一些新的變化:一是打破了單純的行政區劃,把區域經濟規劃擴大到跨市跨省,力圖使生產要素在一個擺脫行政區劃束縛的、更大的區間進行流動和組合,這是符合經濟規律的;二是,區域經濟裏設定了很多主體功能區,明確優先,重點開發地區和限制,禁止開發區域,確定不同的區域承擔不同的功能,這是個革命性的理念轉變。

                      妨礙這些理念、規劃真正能夠落實的根本問題是政策工具跟不上。這個政策工具,簡單來說是兩點:一是不同的區域,按照不同的功能,宏觀管理應制定不同的促進扶持政策,而現在政府對區域經濟的支持政策大都是促進野蠻開發、索要GDP的減稅降地價的優惠政策。二是幹部考核制度極端不合理。唯GDP指標害死人,這是中國經濟不科學、不協調、不可持續性的一個重要源發性根子。最近中央決定對領導幹部考核“不以GDP 論英雄”,雖然出臺晚了,但應該是一個革命性的變化,也是促進區域經濟新發展的一種新的動力機制。